OTR : UN BATEAU IVRE

 

Les reformes de toute nature, si elles ne peuvent pas apporter des changements substantiels dans les structures qui l’accueillent ne valent pas la peine d’être engagées. Et le changement en matière socioéconomique n’est pas régressif, n’est jamais moins amélioré que la situation préexistante. Bref,  pour engager des reformes, surtout, celles qui concernent l’économie et les finances, il faut avoir les pieds sur terre. Sinon, on risque de se fourvoyer et de plonger l’économie dans l’abîme. C’est le risque que court le Togo dans son instrument magique dénommé Office Togolais des Recettes, OTR. Mal compris, mal ficelé, émaillé d’incohérences et de contradictions, plombé d’illégalités, cet instrument ne semble pas coller à la réalité et suscite des remous chez les principaux acteurs : Agents de douanes et impôts n’en comprennent rien, non pas forcément par menace de leurs postes et privilèges, mais logiquement par esprit de conservation et de protection de régies financières  importantes subjuguées par l’émotion et l’obsession de certaines autorités qui seules, maîtrisent les motivations. Dans la foulée d’un instrument tombé ex-nihilo qui a du mal à s’adapter, les syndicats des douanes et des impôts lancent un préavis de grève et réclament la tête du ministre Ayassor et du Rwandais Gapéri.  Les signaux sont au rouge, l’économie togolaise est en zone de turbulence. Causes et conséquences d’une hérésie financière soutenue par le pouvoir  Togolais et dénommée OTR: Dossier Enquête…

 

Cela fait déjà trois mois que les autorités togolaises ont décidé de cumuler les régies financières de l’administration des douanes et des impôts dans un creuset unique dénommé Office Togolais des Recettes. Cela fait trois mois que le projet est rentré dans sa phase d’exécution. Cela fait trois mois que les agents et cadres des structures concernées par les réformes, douanes et impôts réclament la mise à la disposition de tous leurs personnels des textes d’application de l’OTR, et depuis trois mois, c’est le statut quo.

C’est l’obstination de l’autorité à répondre aux préoccupations des personnes concernées par les reformes. Les conséquences ne se sont pas fait attendre.

Entre janvier et fin mars, les recettes des douanes et des impôts ont dégringolé, les décisions se chevauchent et s’enchevêtrent et le conflit, dû au manque de communication et de compréhension met en déroute deux secteurs stratégiques  de l’économie et des finances au Togo.  Et depuis trois mois, nous avons, dans le cadre de nos investigations tenté de rencontrer le commissaire général. Malgré l’insistance de notre rédaction et les pieds de grues menées à son bureau, Henri Gapéri n’a pas semblé rencontrer la presse pour se prononcer sur l’instrument qu’il est appelé à piloter. C’est normal, puisqu’il y a mal en la demeure. Incohérence, contradiction, conflits de compétences, barrière sociologique et linguistique, en résumé, cafouillage total dans le circuit.  L’OTR est devenu un bateau ivre.

Le front anti-OTR monte au créneau

Depuis hier, les documents en notre possession annoncent le lancement d’un préavis de grève de 8 jours à compter du lundi 14 avril. C’est une manifestation de colère du syndicat national des douanes du Togo (SYNADOUANES) et de l’Union syndicale des agents du Fisc ( USAF) à l’issue d’une assemblée générale tenue le 12 avril dernier.

Comme l’indique le préavis, les agents des douanes adressent aux autorités de tutelle une plateforme revendicative  de quatre points : le départ du ministre de l’économie et des finances, le départ du commissaire général de l’OTR, la suspension du processus de mise en place de l’OTR, l’ouverture sans délai d’un dialogue.

Ce préavis de grève au contenu radical et déterminé est intervenu suite à la limite des actions menées par les syndicats à l’endroit du ministre de l’économie et des finances et du commissaire général de l’OTR. Les syndicats ont, le 07 février 2014, échangé avec le ministère de l’Economie et des finances sur les irrégularités de l’instrument.

Le 20 mars à l’issue de l’assemblée générale constitutive du 08 mars, les recommandations ont été transmises au ministre Ayassor, recommandations, (en encadré) qui reviennent sur la suspension de l’OTR. Le 10 avril dernier, une lettre de relance a été encore adressée au ministère.

Mais devant l’indifférence et le silence du ministre à répondre aux agents des structures concernées par la reforme, ceux-ci passent à l’étape supérieure en lançant le préavis de grève pour huit jours.

Le bras de fer est donc engagé entre les agents des impôts et des douanes et le ministère de l’économie et des finances,  conséquences logiques, les recettes vont être affectées, par la faute du ministre à écouter, à discuter et à trouver des solutions aux problèmes.

OTR : Contorsions juridiques et incohérences à la clé.

Une simple analyse juridique du processus actuel de l’OTR laisse transparaître de graves contorsions juridiques qui devraient annuler dans une situation normale toute la procédure actuelle menée dans l’installation de cet office.

La première contorsion juridique est sans doute celle contenue dans le projet de loi de création de l’office adopté par le gouvernement.

Selon « l’article 5 du projet de  loi, l’OTR a pour mission d’asseoir, d’administrer et de recouvrer les impôts, de conseiller le gouvernement sur toutes les questions ayant trait à la politique fiscale et de représenter le Ministre des finances dans les instances régionales et internationales sur les questions concernant la politique fiscale et douanière ».

L’article 2 présente l’OTR comme « un établissement public à caractère administratif doté de l’autonomie administrative et financière.» Deux contradictions se dessinent dans la suite du projet de loi. L’article 3 met l’OTR sous la tutelle du Ministère de l’économie et des finances ; or, on ne peut pas jouir d’une autonomie financière et administrative et être sous la tutelle d’un ministère.

Il y a pire contradiction. Selon le projet de loi adopté par le gouvernement, l’office est placé sous la supervision d’un conseil d’administration composé de dix membres «en raison des fonctions qu’ils occupent et de leur renommée et compétence professionnelle.»

 L’article 17 de la loi stipule que  le commissaire général est nommé en conseil des ministres à l’issue d’un concours organisé par le conseil d’administration. Or, pressé de mettre en place « son » instrument, le gouvernement a mis la charrue avant les bœufs.

Le commissaire général a été nommé depuis janvier et a pris fonction alors que le conseil d’administration, qui a les prérogatives juridiques de le nommer n’est pas encore mis en place. C’est, pour simplement caricaturer la situation, un enfant qui naît avant sa mère. Véritable aberration dans laquelle baignent allègrement les meneurs de ce projet.

Et puis, mis sous la tutelle du Ministère, l’OTR devrait en principe dans les normes légales se soumettre aux propositions et aux  décisions de celui-ci. Mais la loi, originellement équivoque dote l’OTR du super pouvoir de conseiller le gouvernement qui comporte en son sein le ministère de tutelle et de représenter ce ministère devant les instances internationales. Fascinant coq à l’âne, cafouillage et confusion totale qui fait de l’OTR un projet mort-né, qui fonctionne au mépris des organigrammes préexistants, au ministère de tutelle et dans le circuit du processus.

L’absence de base légale ébauchée au niveau de l’organigramme au ministère de l’économie et des finances par rapport à l’introduction de l’OTR est valable pour les directions des impôts et des douanes. Aux impôts par exemple, alors que le train de l’OTR a démarré avec le ministre Adji Otheth Ayassor, sans vision, avait pris un acte administratif pour nommer des receveurs conformément aux textes en vigueur. Les neuf receveurs, nanti des diplômes d’ENA de Clermont-Ferrand ont prêté serment comme l’exige la loi  en 2011. Aujourd’hui, on leur impose au nom d’un certain OTR de postuler à des emplois alors qu’ils exercent déjà dans l’administration en tant que cadre avec des postes de responsabilité. Même scénario à la douane.  Un consultant en administration fiscal qualifie cette situation de mépris, d’humiliation ou de non maîtrise d’une reforme qu’on tente d’imposer par la force. Ces contorsions juridiques et administratives créent des conflits de compétences et des problèmes à plusieurs niveaux. De la tête de ces deux structures financières jusqu’aux démembrements fixés par les organigrammes respectifs.

Par exemple, dans l’organigramme du ministère de l’économie et des finances, il existe une direction de l’économie. Que va-t-elle devenir alors qu’aucune disposition légale n’abroge l’existence, le fonctionnement et les prérogatives des structures de l’organigramme de l’économie et des finances ; aucune autre n’intègre d’ailleurs l’OTR dans l’ancien organigramme pour en faire un nouveau.

Et puis, pour enfoncer le clou, le gouvernement a fait voter récemment un nouveau code de la douane qui, elle-même est déjà fondue dans l’instrument office en question.

Toutes ces contradictions expriment assez aisément la précipitation et l’obsession incompréhensible dans la mise en place de l’OTR qui s’est rendu opérationnel avant même d’avoir une existence juridique et légale.

Dans nos investigations, nous avons approché un monsieur qui est basé » à Kigali, Rwandais de son état, Richard DADA ; un commissaire de l’Office Rwandais des Recettes (ORR), donc un ancien collègue de Henri Gapéri.

D’après lui, l’ORR a suivi un processus dans sa mise en place pendant plusieurs années avec l’installation et l’amélioration des structures de base, et leur adaptation avec les textes et les nouvelles réalités. La sensibilisation des acteurs, des investisseurs, des opérateurs a été effective et tout le monde est parti sur des jalons solides. L’installation de l’office est venue en dernière position, alors que la machine est suffisamment huilée. Mais le Togo qui vante de s’inspirer de la réussite rwandaise a écourté le chemin. D’ailleurs, des experts nous ont témoigné que l’Office rwandais des recettes n’est pas la réussite qu’on lui attribue mais, à beau mentir, dit on qui vient de loin.

Mais ce qui est sûr, l’ORR au Rwanda n’est pas introduite en catimini et imposé à des acteurs qui sont privés des documents de base comme c’est le cas au Togo. Ce processus du Rwanda, Henri Gaperi l’a expérimenté et le maîtrise assez bien et c’est que c’est la formule normale avant de s’engager tête baissée dans une reforme qui risque de couler l’économie togolaise.

Un expert de la banque mondiale que nous avons rencontré a exprimé son regret dans l’acheminement du processus de l’OTR : «c’est comme, pour le cas de l’introduction de l’OTR dans le système économique, commencer la construction d’une maison par la toiture alors qu’aucune fondation n’a été réalisée. Elle va s’écrouler irréfutablement.» nous a-t-il confié.

La barrière linguistique, un vrai problème

Une autre anomalie juridique qui plombe le fonctionnement de l’OTR et qui est une violation de règles établies par les initiateurs est la langue de travail.

Dans le document du ministère de l’économie et des finances sollicitant les services d’un consultant daté du mois d’aout 2012 pour appuyer la mise en place de l’OTR, il a été clairement stipulé à la page 59 que les rapports seront rédigés en langue française.

Logique, c’est la langue  officielle de travail au Togo. Mais diantre, d’où donc le cabinet a-t-il déniché Henri Gapéri qui n’a pas encore donné l’occasion à ses interlocuteurs de le voir s’exprimer e français.

Les différentes occasions de prise de parole par le commissaire général de l’OTR ont permis de comprendre que l’homme est anglophone, ce qui complique les équations.

La barrière linguistique est très importante dans les rapports administratifs et dans toute relation humaine. D’après nos enquêtes, le commissaire s’exprime assez peu et ne se fait pas comprendre par les autres collaborateurs togolais qui sont eux francophone. C’est de la bévue que rien ne motive. Sur toute la ligne, les syndicats des agents de douanes et d’impôts qui sont montés au créneau ont de bonnes raisons de voir clair, étant appelé a rendre compte d’un instrument qu’ils ont été appelés à gérer.

S’ils le consomment et produisent de piètres résultats, ils répondront devant l’histoire, d’avoir sacrifié l’intérêt économique togolais sur l’autel de la négligence, de la peur et de l’irresponsabilité.

Un projet budgétivore 

Dans une de nos précédentes parutions, nous avons démontré que la mise en place et les projets à court, moyen et long terme de l’OTR vont pénaliser l’économie togolaise et impacter les recettes douanière et fiscale.

Déjà, le commissaire général s’est accaparé des locaux du domaine et des cadastres. Il ne semble pas aimer ce grand immeuble construit à cout de milliards et attend intégrer dans les prochains mois un autre immeuble en chantier, conçu dans une architecture fixée sur les humeurs et le désidérata de Gapéri.

Plusieurs milliards sont également en jeu. C’est sans doute un gâchis pour une économie togolaise qui n’a pas besoin d’investissements aussi hasardeux.

Autre couac, le salaire du commissaire général est effarant, il surpasse tous les salaires des fonctionnaires et contractuels du Togo alors qu’il n’a aucune politique incitative vis-à-vis des agents, du moins jusqu’à ce jour à part celle qui est en vigueur et qui n’est pas obsolète malgré le tintamarre organisée autour de la nouvelle reforme.

A la douane par exemple, les parts des ayants droits sont définies en pourcentage au prorata : 5% pour les indicateurs et aviseurs, 15% pour les fonds d’encouragement, 40% de part des chefs et saisissants, 5%  de part du ministre de tutelle.

Dans un processus normal, une nouvelle nomenclature devrait être définie pour accélérer le processus. Mais, le commissaire général a pris fonction dans toute cette confusion juridique, administrative et matérielle. Ce  qui cause un problème certain dans le fonctionnement de la douane et des impôts, qui on le rappelle, commençaient à réussir l’amélioration de leur système en matière de fraude, d’informatisation, de recouvrement et de recettes.

Le préavis de grève : le glaive

Frappés au début de ce processus par la peur et la crainte d’être fiché comme opposant à l’initiative du gouvernement, les agents des impôts et des douanes rompent maintenant le silence en prenant leur responsabilité. Assemblée générale des syndicats, résolutions et recommandations, interpellation du Ministre de l’économie et des fiances, ils sont tout fait pour ramener Adji Otheth Ayassor à la raison, mais confronté à son refus de prendre en compte leurs doléances. Les inspecteurs de douane et des impôts sont bien placés pour apprécier la reforme. Ils ont leur mot à dire dans la réussite de l’office et ils ont leur contribution à faire. Mais voilà, la mise à la disposition des documents relatifs à l’instrument qu’ils sont appelé à servir fait partie de la plate forme revendicative. C’est un scandale de priver les acteurs d’un processus qui les concerne des termes de références et des documents affférents.

Alors que d’ores et déjà, le réflexe de tout opérateur économique est de suspendre ses activités lorsqu’une situation ambigüe intervient, alors d’autres pays, voyant les restrictions et la panique générée par l’OTR ouvrent leurs systèmes fiscales et douanier pour attirer les investisseurs, alors que la contre-performance se développe à la douane et aux impôts, le ministre Ayassor reste intransigeant et méprisant sur un projet qu’il tente d’imposer. Simple motivation, il ne voudrait pas se faire désavouer par le chef de l’Etat pour avoir introduit une « bidonnerie ». Alors, il rame à contre courant.

Les conséquences d’une journée de grève à la douane et aux impôts est préjudiciable pour l’économie nationale.

Le préavis lancé depuis hier par le SYNADOUANES et l’USAF devrait ramener la raison et faire comprendre aux autorités togolaises que l’OTR, loin d’atteindre les objectifs pour le redressement de l’économe est mal ficelé, mal acheminé et mal conçu. Par conséquent, il devient un bateau ivre qui fait courir un gros risque pour l’économie togolaise. Il faut revoir la copie.

Oh Marie Conçue sans péchés, Priez pour nous qui avons recours à Vous.

Carlos KETOHOU